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高晓川:“一带一路”倡议下影响中国中东欧国际合作的制约因素分析

2018-01-23 09:21:55 来源: 浏览:127
    2013年11月,在中国-中东欧国家领导人第二次会晤期间,中、塞、匈三国领导人就开展匈塞铁路项目合作达成共识。2015年11月,在苏州举行的中国-中东欧国家领导人第四次会晤期间,中匈塞三国有关方面签署了匈塞铁路项目的重要合作文件。匈塞铁路项目主要由中国进出口银行提供融资。该项目被视为中“一带一路”尝倡议下中欧合作的旗舰项目,它对于推动中国中东欧务实合作具有重大意义。

    匈塞铁路是基于中匈塞三国政府间协议的建设项目,原计划于2017年完工。由于涉及到欧盟的经济和政治利益,这一大型跨境基础设施建设项目也受到欧盟的关注,并于2016年5月启动对匈段铁路调查程序的预备阶段。2017年2月,欧委会对匈段铁路的招标程序正式展开调查。

    目前相关各方对调查进展情况极为关注。在2017年11月底举行的第六次中国中东欧国家领导人峰会上,匈牙利政府表示项目施工将在2020年底开始。欧盟对项目启动调查的背后隐含着中欧间经济和政治利益的博弈以及政策机制的错位。

第一,匈段铁路建设冲破了欧盟具基础设施建设的市场壁垒。

    中东欧国家入盟以来,其大型基础设施建设项目的融资主要来自欧盟结构基金。欧盟把结构基金的分配和使用作为缩小东西欧经济社会发展差距的主要工具。中东欧国家基础设施建设市场是一块大蛋糕,自上世纪90年代经济转轨以来,其大多数市场分额已逐步由西欧国家的跨国公司所垄断,这样就决定了结构基金在欧盟统一市场中特殊的流动线路图,即欧盟把结构基金拨付给中东欧成员国后,通常也是由在中东欧国家的西欧跨国公司承建融资规划项目,相当于大多数结构基金又回流到西欧国家企业。

    这是欧盟国家基础设施建设市场所具有的保护性和封闭性特征所在。与机械制造业一样,中东欧国家建筑工程承包企业的私有化程度很高。具体来看,根据德勤的报告, 2012年中东欧国家建筑及工程承包企业的排名(按营业额统计)如下:

    其他主要的承包商还有Eurovia(法国)、OHL(西班牙)、Hochtief(德国)等、Mitex(法国)等。由此可见,中东欧国家大型建筑工程承包市场基本被西欧国家跨国企业所垄断。中东欧市场的竞争实质上就是与西欧跨国企业的竞争。

    主要由中方金融机构提供融资的匈塞铁路是中国企业在欧洲承建的第一个大型铁路项目,它冲破了欧盟的基础设施建设市场壁垒,打破了由西欧跨国公司对中东欧国家基础设施建设市场的垄断。对于欧盟来说,中国资本、技术的输出和中国企业承建项目也是在分割其市场蛋糕,对西欧国家企业的经济利益构成挑战。

第二,中国与欧盟政策机制上的错位。

    政治及经济的现实利益导致了欧盟对匈塞铁路项目表现出矛盾心态。尽管欧委会表示欢迎中国的投资,但从经济利益看,其又对中国资本分享中东欧成员国基础设施建设市场的蛋糕心存疑虑。该项目主要由中方提供融资,这一方式对欧盟现行基础设施建设的融资模式也构成了挑战。

    对于中国企业来讲,按照欧盟的招标程序,理论上讲即使是中方融资项目也不能完全保证中资企业中标项目建设,而这样的结果则是中方不愿看到的,这就会出现中国与欧盟政策机制的错位。换句话说,中国企业在亚非发展中国家使用的投融资和承建一体模式与欧盟政策发生冲突。

    与此类似的问题是,在中国-中东欧合作机制下的100亿美元专项贷款要求贷款接收国提供主权担保,欧盟中东欧成员国也担心此举会导致债务比例超过欧盟的财政标准,由此可见,在“16+1合作”的项目融资中,中国与欧盟的规则也同样出现错位。

    第三,中欧在匈塞铁路的规划上存在差异。自2016年4月中远集团正式收购希腊比雷埃夫斯港后,打通地中海至欧州腹地的中欧陆海快线建设规划也已提上日程。中方把匈塞铁路作为中欧陆海快线的一部分进行规划设计(匈塞铁路经马其顿向南延伸至希腊),认为该项目不仅将有力推动该地区基础设施建设和互联互通,也有利于深化中欧在国际产能与投资等重点领域的合作。

    匈政府对匈塞铁路项目建设持积极态度,其重要考虑之一是借此进一步强化匈牙利在中东欧次区域的交通战略地位,并促进与中国的经贸合作关系。据知情人士透露,匈方承担的15%的项目建设融资不是由匈政府提供贷款,而是使用欧盟资金。

    问题在于,南北向的匈塞铁路建设不属于欧盟的优先规划项目,目前欧盟规划的九条铁路网线路中主要以东西向线路为主,欧盟把以波罗的海为轴心、贯通西欧、北欧和中东欧的东西向铁路交通网做为重点规划项目(EWTC,这是泛欧交通走廊的主干线) 。

    2015年12月23日,在塞尔维亚诺维萨德,塞尔维亚总理武契奇在匈塞铁路塞尔维亚段启动仪式上致辞。塞尔维亚当地时间12月23日12时,匈牙利至塞尔维亚铁路塞尔维亚段在塞尔维亚第二大城市诺维萨德举行启动仪式。这一铁路项目由中国铁路总公司牵头组成的中国企业联合体承建,它的启动标志着中匈塞铁路合作进入实施阶段,中国铁路走出去取得又一重大成果。新华社发(内马尼亚·恰布里奇摄)

    2014年9月,欧委会发布《欧盟交通基础设施新政策备忘录》,计划在2014年至2020年间融资260亿欧元建设由九条主干走廊组成的核心交通网络,拉动交通基础设施建设。其中东欧至地中海走廊(下图1中褐色线路)也是一条经中欧贯穿北海和希腊地中海的线路,它北起汉堡,经匈牙利、罗马尼亚和保加利亚到希腊(帕特雷/伊古迈尼察)。和中欧陆海快线相比,虽然这条线路的距离更长,但贯穿的欧盟国家更多,沿线经济体的发达程度程度更高(较塞尔维亚和马其顿而言)。

泛欧铁路网

中欧陆海快线

“16+1合作”的非对称关系结构对中方企业造成的不利影响

    中国中东欧关系具有双层结构特点,即一对多(中国对成员国)以及一对一(中国对欧盟)的关系结构,这有时会对中资企业走出去造成机制上的障碍。成员国是欧盟对外关系的支撑点,欧盟新老成员国在对外经贸关系中常有不同的利益优先点,欧盟的治理机制增加了其与非盟国家关系发展的复杂性。尽管成员国在对华经贸合作的重点会有所不同,但成员国普遍价值观的一致性决定了它们常会在一些重大对外经贸合作议题上达成基本共识,其中V4集团在协调四国政策一致性方面最为突出。

    对中东欧国家而言,由于和中国之间存在着经贸体量上的不平衡,它们同时会借助欧盟的磋商机制来保护自身利益。 在一对多的层面上,欧盟成员国之间政策传导性的影响有时使中方企业处于不利地位。成员国间政策传导或相互影响易使其达成默契,其结果往往是中资企业承建项目不利带来的消极因素比项目顺利实施带来的积极因素更易在成员国间传导扩散。

    在“16+1合作”机制中,单独的一个中东欧国家在对华双边关系中有时处在被边缘化的地位,而做一个区域集团则能增强中东欧国家对华对话的力度。在“16+1合作”的关系框架中,双边关系仍是“16+1合作”的基础,但16国中的一些国家,如V4集团、巴尔干国家、东南欧国家对华经贸合作关系中的优先方向尽管不完全一致,但在有些方面却是一致的,如扩大对华出口和吸引中国投资,因此其在对华经贸问题中的处理上容易形成默契或相对一致的立场,在双边关系中的问题利用多边关系的平台进行处理时更容易获得实际的利益。

    2009年,中国海外工程公司竞标承建波兰高速公路项目是中国企业在波兰参与的第一个基础设施建设项目,中方把其作为进军欧洲高端基础设施市场的跳板。由于市场前期调研、成本估算不足,2011年中项目终止,中海外公司面临2.71亿美元的索赔和罚款。

    自中海外(公司)承建波兰高速公路项目失败后,又相继出现了多起中国企业竞标中东欧电力项目失败的案例。2010年,上海电气竞标波兰能源集团的大型电厂建设项目时,据称由于标书格式问题未能参加竞标,日本日立公司中标项目建设。2014年3月和10月,上海电气向波兰国家上诉委员会和罗兹地方法院的上诉均被驳回。中核工业集团在2015年和2016年竞购斯洛伐克国电公司股权和竞标斯洛伐克水电建设项目相继失利。

    从多起中国电力和能源企业的股权竞购或项目竞标失败的案例也从一个侧面反映了中国中东欧经贸合作的复杂性。当中企在一国的项目竞标不利时,就会对在其他国家的类似项目产生消极影响,进而形成一种不利于中国企业拓展欧盟市场的大环境。

2017年11月26日,李克强总理出席第六次中国-中东欧国家领导人会晤  

    与此相反,中广核(公司)打入罗核电市场对其与捷企业的核电合作产生的推动作用则相对有限。2017年捷克学者图尔克萨尼在《中欧国家对中国能源企业投资的态度:以波兰、斯洛伐克和捷克为例》文中提出的相关政策建议中,专门强调欧盟成员国加强立场协调的重要性,并建议根据中资企业投资项目的类型采取不同的对策,在战略性行业领域可考虑采取收紧措施。

    虽然任何一个欧盟成员国,特别是中小国家单独承担对华发生经贸摩擦的风险较大,但成员国协调立场在欧盟层面上最大保护和实现其利益、降低中国对单独国家实施不利措施的风险是欧盟及其成员国的明显共识。

    从实际情况看,一些中资企业竞标失败的原因有时超出了单纯的经济或市场范畴。中国核电集团竞标斯洛伐克国家电力公司股权受到了斯洛伐克国内媒体的不利影响,斯洛伐克政府最后最终取消了股权出售计划。

    公开报道称,上海电气竞标波兰电厂失败的直接原因在于标书格式出现问题,对于上海电气这样的国际化程度高的大型企业来讲,标书格式出现问题的理由难以成立。项目招标方到底出于何种考虑拒绝中资企业参与电厂建设项目竟标,应会有更深层的考虑。

    虽然中国中东欧合作强化了中国与中东欧国家间的合作关系,但上述事实也至少说明在电力能源这样的战略性行业的项目建设上,一些中东欧国家对中资企业的介入持谨慎态度,这种慎重有时来自于欧盟的压力,有时来自于国内的社会舆论压力。

    2016年,捷克智库-国际问题学会曾发表《倡议与机遇》的署名文章指出,一些有安全风险的部门,如能源部门向中国企业开放是个是值得考虑的问题。 这说明,出于各种原因,一些中东欧国家对中资企业进入其战略性行业有一定的戒备心理。

经贸合作项目的政治化倾向与媒体舆论的负面软环境影响

    从地缘位置看,中东欧国家位于“一带一路”的西端,同时又都是后转型(或转型)国家,与“一带一路”沿线其他地区相比,中东欧国家受到西方政治文化影响的程度更深。一些欧盟国家中长期以来存在着对中企不利的舆论软环境,主要以保守派的公共媒体为主。

    其对中资项目另眼看待,一是从政治体制的差异性角度关注中企在当地的竞标或工程建设,二是对中业控股当地战略性企业表达负面意见或担心。中东欧国家民众接触中国主流媒体渠道少,普遍借助西方舆论的新闻报道了解中国。西欧国家舆论易使中东欧当地民意常以消极视角看待中企对当地的战略性标的项目投资,进而对所在国相关部门和企业造成压力。

    中东欧国家多实行多党制,自剧变后其政治生态的突出特点之一是小党林立,政党竞争激烈,近年来多数国家中都出现了左翼政党萎靡,右翼政党势头强劲的局面。这种政治生态有时对中国与中东欧国家关系的积极发展造成不利影响。冷战时期,不少中东欧国家的主权受到了苏联帝国殖民体系的侵蚀。

    由于和中国之间的战略关联性弱,较西欧国家而言,目前中东欧国家一些右翼政党的极端性有时更强,多年来这些右翼政党常在西藏、台湾等中方核心利益问题上触及中方政策底线,如2016年10月斯洛伐克新当选总统以及捷克文化部长等政要会见达赖,这都对双边关系发展的政治基础造成一定的伤害。

    此外,长期以来一些中东欧国家国内公共媒体进行片面性的对华宣传,这使得部分当地舆情另眼看待对华合作。在中国中东欧投资合作基金提供融资的中波新能源合作项目中,有当地媒体借题发挥称该项目所采购设备来自中国,项目实施是在实现中方的去产能目标,投资合作基金不是为产生利润而是完成政治任务。

    值得注意的是,近几年一些中东欧国家,如捷克、斯洛伐克、波兰等公共媒体也时常把国内涉及俄罗斯的民族主义情绪与中俄关系相联系。2015年,在中核工业集团竞购斯洛伐克国电公司股权的过程中,当地媒体把中俄企业的竞标相提并论,使中方公司处于相对不利的舆论风口。2016年,中核工业集团竞标斯洛伐克水电建设项目遭到当地非政府组织的舆论渲染,这最终对斯政府做出不为项目提供国家担保的决定产生了一定影响。

    当地时间2014年12月17日,塞尔维亚贝尔格莱德,正在中东欧访问的中国国务院总理李克强与匈牙利、塞尔维亚总理共同签署了建筑连接布达佩斯与贝尔格莱德的高速铁路“匈塞铁路”的谅解备忘录

建议

   第一,以履行大型基础设施建设项目的程序标准为由,欧盟对匈段铁路项目的预算、招投标、环评等程序启动调查,此举引起各方的极大关注。欧盟的调查应是其内部利益集团的压力所致,调查结果将取决于欧盟与匈牙利政府间的沟通协调。目前,匈牙利、捷克和塞尔维亚等国的很多专家认为,调查仅是欧盟的程序,它不会终止项目的执行。另外,从政治和经济利益角度看,虽然中欧双方在匈塞铁路项目上存在一定的政策和规划错位,但这不属冲突性的矛盾。目前看来,调查造成项目工期延迟以及由此带来的成本增加已成定局,而且今后其他中东欧国家在与中国企业进行类似的项目合作时也会更加谨慎,并严格遵循欧盟公开性和竞争性的的市场规则。

    在中欧高层对话层面上,中方可积极向欧盟做增信释疑的沟通工作,强调互联互通建设对提升中欧务实合作的重要意义,特别是中欧陆海快线的竞争优势。在中欧高层对话层面上,中方可积极向欧盟做增信释疑的沟通工作,强调中欧互联互通建设对提升中欧务实合作的重要意义,特别是中欧陆海快线的竞争优势,明确中方企业在其中东欧成员国承建大型基础设施建设同样遵循欧盟的技术、环保方面的标准和要求。

    第二,基础设施与工业园区的双轮驱动。在规划上,未来匈塞铁路将向南延伸到希腊比港,构成中欧陆海快线,为了有效提高铁路运能,中国企业也可考虑并规划加大在铁路沿线的项目投资力度。互联互通是静态的基础条件,而把基础设施与产业园区或工业走廊有机结合才能更好地实现跨境协同发展,实现基础设施超越其基本功能的战略经济意义,发挥物流与园区联动的双轮驱动效应。从长远战略角度看,在塞尔维亚、马其顿这样的巴尔干国家加大产业投资力度,促进落后地区的经济发展和人口流动有利于增加铁路的潜在运能,并进一步强化其与中国间的经贸合作关系,促进“16+1合作”的全面平衡发展。

    第三,中东欧是“一带一路”国际合作中的重要次区域支点,“16+1合作”机制进一步加强了中国和中东欧国家的战略关联度。从历史发展看,中东欧国家一直在东西方大国的夹缝中生存,他们既是大国争夺的对象,同时也在大国战略之间游走并争取自身利益的最大化。在“16+1合作”和“一带一路”倡议框架下,中国和中东欧国家的战略关联度有所增强,从促进自身经济结构调整和竞争力的角度出发,中东欧国家加强对华经贸合作的优先方向主要在于两点:一是扩大出口,二是吸引来自中国的投资。他们希望能分享中国经济持续增长的外溢效果,缓和对西欧经济和市场的高度依赖。中国把高端产能合作和欧洲发达市场拓展作为与中东欧国家在“一带一路”倡议和“16+1合作”机制的优先目标。

    从地缘经济角度看,西欧大国仍对中东欧国家具有较大的影响,中东欧国家对西欧经济和市场的高度依赖性短期内难以改变。中东欧市场规范透明,竞争激烈,技术标准高,它不是一马平川的新大陆,同样有各种政治、市场和社会的险滩。相比西欧国家企业,中国企业又是中东欧市场的晚到者。

    从前不久阿尔斯通和西门子商谈与铁路业务的合并看,至少透露出西欧大国欲增强其对包括中国企业在内的盟外企业竞争的战略意图。对中国企业在欧洲承建的大型跨境合作项目而言,不仅需在多方利益体间进行政策沟通与协调,更应在全面评估和充分论证的基础上探索市场化的融资模式,提高项目在执行上的可预见性。

    项目建设宜遵循优质和惠民的原则,以示范效应消除欧盟及其一些成员国的疑虑(同时也要关注一些中东欧国家对中方企业输出劳动力的担心,波兰、匈牙利和捷克学者经常强调这一点),为中国中东欧合作奠定良好的社会与民意基础,为“一带一路”倡议下的中欧政策机制的对接积累有益经验,进而为中欧合作奠定更加坚实的物质基础。

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